• Retour au sommaire

La planification de la gestion de l’eau : la législation européenne

Chapitre 1. Les principes posés par la directive cadre sur l'eau

La directive cadre sur l'eau (DCE) a pour vocation de simplifier le droit communautaire, de se substituer et d'abroger certaines directives sectorielles, et enfin d'organiser les textes existants. Elle engage les pays de l'Union européenne dans une politique de reconquête de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques qui devait initialement avoir lieu au plus tard en 2015. A défaut, celle-ci doit avoir lieu pour 2021 et au plus tard en 2027. Elle s'inspire très largement du droit national français en confirmant notamment le principe de gestion et de planification par bassin versant.

Directive n° 2000/60 du 23 octobre 2000 modifiée établissant un cadre pour la politique communautaire dans le domaine de l'eau

 

Les principes fondamentaux liés à la gestion de l'eau sont réaffirmés par la directive cadre :

• Protection de toutes les eaux

La planification et la gestion de l'eau visent la protection de toutes les eaux de surface, souterraines et côtières.

• Nécessité d'une politique intégrée dans le domaine de l'eau

Les objectifs à atteindre sont définis en termes de qualité des milieux et non plus seulement de qualité de l'eau.

• Précaution et action préventive

Ce principe encourage la correction par priorité à la source des atteintes à l'environnement et la prévention des pollutions (notamment accidentelles).

• Intégration de l'analyse économique dans les prises de décision et arbitrages

Affirmation des principes du pollueur-payeur et de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, « y compris les coûts pour l'environnement et les ressources ». La prise en compte de ces principes implique l'analyse du circuit économique de l'eau dans les bassins hydrographiques et l'intégration des incidences de l'activité humaine dans les documents de planification de l'eau. Ils visent à ce que les utilisateurs supportent autant que possible (principalement au travers du prix de l'eau) les coûts induits par leur utilisation de l'eau : investissements, coûts de fonctionnement et d'amortissement, coûts environnementaux, etc.

• Nécessité de prendre les décisions « à un niveau aussi proche que possible des lieux d'utilisation ou de dégradation de l'eau »

La directive cadre dispose clairement que les acteurs de l'eau doivent participer activement à toutes les étapes d'élaboration du SDAGE. Le comité de bassin, au sein duquel sont représentés les collectivités locales, les usagers, le secteur associatif et les services de l'Etat, est le garant de leur participation. En effet, l’atteinte des objectifs fixés est étroitement liée à l'adhésion des acteurs de terrain et c'est en définissant de façon concertée ces objectifs que l'appropriation sera la plus aboutie. Par ailleurs, les acteurs locaux possèdent leur propre expertise et ont une connaissance objective des problèmes.

• Renforcement de la participation du public

La directive cadre sur l'eau met l'accent sur l'information, la consultation et la participation du public comme condition du succès. L'élaboration du SDAGE par l'Agence de l'Eau Seine-Normandie (AESN) a donné lieu, avant son approbation, à une consultation du public sur ses orientations, ses ambitions et son coût.

 

Chapitre 2. Les objectifs environnementaux de la DCE

En application de la directive cadre sur l'eau, les objectifs de qualité jusqu'alors utilisés par cours d'eau sont remplacés par des objectifs environnementaux qui sont retenus par masse d'eau.

La directive cadre impose quatre objectifs environnementaux majeurs que sont :

• la non-détérioration des ressources en eau,

• l'atteinte du « bon état des eaux », qui devra maintenant avoir lieu pour 2021,

• la réduction ou la suppression de la pollution par les substances prioritaires,

• le respect de toutes les normes dans les zones protégées.

Ces objectifs valent aussi bien pour les eaux de surface que pour les eaux souterraines. L’objectif était et est toujours de prévenir les détériorations supplémentaires et de protéger les masses d’eau pour arriver à l’objectif de « bon état des eaux » pour 2021 au plus tard.

1.  

2. I. L'objectif de « bon état des eaux » pour 2021

3. Définition des masses d'eau

4. La masse d'eau est l'unité d'évaluation et de pilotage de la DCE. L'état des eaux est évalué à cet échelon et des objectifs d'atteinte du bon état sont fixés pour chacune des masses d'eau. Les masses d'eau ont été classées selon une typologie nationale, afin de définir un bon état adapté à leurs caractéristiques.

5. On distingue 2 types de masses d'eau superficielles :

• les masses d'eau naturelles : des tronçons de cours d'eau au fonctionnement hydro-morphologique homogène, des plans d'eau ou des eaux littorales ;

• les masses d'eau fortement modifiées et artificielles : c'est-à-dire des eaux dont les caractéristiques ont été fondamentalement modifiées afin de permettre des activités économiques et des eaux dont la création a pour objectif de permettre des activités économiques.

1. Les masses d'eau souterraines : les masses d'eau souterraines constituent des parties d'un ou plusieurs aquifères.

2. En France, 11 523 masses d'eau superficielles et 574 masses d'eau souterraines ont été délimitées.

 

1. II. Définition du « bon état des eaux »

La définition du bon état est adaptée aux caractéristiques des masses d'eau.

 

Pour les masses d'eau naturelles de surface, le bon état global se traduit par :

• un bon état écologique : caractérisé par le faible impact des activités humaines permettant le fonctionnement des écosystèmes aquatiques,
• et par un bon état chimique : caractérisé par la concentration de certaines substances chimiques dans le milieu aquatique. Une liste initiale de 41 substances prioritaires a été établie au niveau européen. Le bon état est atteint lorsque les concentrations de ces substances sont inférieures à la norme de qualité environnementale.

 

Pour les masses d'eau artificielles ou fortement modifiées, le bon état global se traduit par :

• un bon état chimique : défini selon les mêmes critères que ceux des masses d'eau naturelles de surface.
• et par un bon potentiel écologique : on ne parle alors plus de bon état écologique. Ce potentiel est évalué selon les mêmes paramètres que ceux du bon état. Les seuils à atteindre pour chaque paramètre sont toutefois adaptés pour tenir compte de la particularité des masses d'eau artificielles ou fortement modifiées.

L'état quantitatif comporte deux classes : bon et médiocre.

 

Pour les masses d'eau souterraines, le bon état global se traduit par :

• le bon état chimique,
• et le bon état quantitatif : celui-ci est atteint lorsque les prélèvements moyen à long terme n'excèdent pas la ressource disponible de la masse souterraine.

 

Dans chaque bassin, un programme de surveillance est mis en place afin d'évaluer l'état des masses d'eaux et de s'assurer de l'atteinte des objectifs.

Les eaux de surface sont actuellement surveillées par 1 926 stations du réseau de contrôles de surveillance et 2411 stations du réseau de contrôles opérationnel.

Les eaux souterraines quant à elles sont suivies par 1 739 stations du réseau de contrôles de surveillance et 1 284 stations du réseau de contrôles opérationnel, en plus de 1 634 stations contrôlant leur état quantitatif.

Note technique du 20 octobre 2017 relative à la réalisation de l’inventaire des émissions de substances dangereuses dans le cadre de la mise à jour des états des lieux et de la rédaction des SDAGE pour le troisième cycle de la Directive cadre sur l’eau, BO écologie et développement durable 16-2017 du 25/11/2017

 

1. III. Le processus de mise en place de la DCE

L'objectif fixé par la Directive est l'atteinte du bon état des masses d'eau pour 2021. Il était donc nécessaire d’établir des étapes afin de respecter cet objectif :

 

1. 1) L’état des lieux

Il a paru essentiel en 2004 de procéder à un premier état des lieux dans chacun des bassins hydrographiques. Il a fallu faire une analyse des caractéristiques du bassin, une synthèse des impacts subis par les eaux de surface et les eaux souterraines, une analyse économique des utilisations de l’eau et un registre des zones protégées.

Cet état des lieux a montré que 941 masses d'eau de surface et 216 masses d'eau souterraines étaient considérées en risque de non-atteinte des objectifs environnementaux de la DCE.

 

1. 2) Les SDAGE et les bassins hydrographiques

Les ressources en eau en France font l’objet d’une gestion par bassin hydrographique. Ces bassins hydrographiques sont des territoires drainés par des eaux superficielles qui se déversent dans un collecteur principal (cours d'eau, lac) et délimité par une ligne de partage des eaux. On compte aujourd’hui 12 bassins (7 dans l’Hexagone et 5 bassins d’outre-mer).

La stratégie des bassins français pour atteindre le bon état des eaux se décline dans les plans de gestion des eaux par grands bassins hydrographiques : les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). Créés en 1992, les SDAGE 2016-2021 fixent pour 6 ans les orientations qui permettent d’atteindre les objectifs environnementaux de la directive.

 

1. 3) Les programmes de mesures associés (PDM)

Ces programmes viennent compléter le SDAGE et identifie les principales actions à conduire pour atteindre les objectifs fixés par la directive.

 

1. 4) La mise en œuvre de ces outils

Les 12 SDAGE et documents associés sont élaborés par cycle de six ans : 2010-2015, 2016-2021, 2022-2027. Ils font l’objet d’un suivi dynamique qui permet de les réviser pour le cycle suivant en tenant compte des résultats observés.

Des actions complémentaires pouvant être mises en œuvre pour améliorer leur état ont été par la suite déterminées. Il s'agit principalement d'actions visant à diminuer les pressions (pollutions organiques et chimiques, prélèvements, altérations morphologiques, activités liées à l'eau...) s'exerçant sur le milieu aquatique.

Ces mesures ont ensuite été soumises à des études économiques de type coût-efficacité afin de sélectionner celles qui permettraient d'atteindre le plus efficacement les objectifs de bon état, tout en limitant les coûts d'atteinte du bon état.

La mise en œuvre de la DCE s'organise autour d'un cycle d'actions successives qui s'échelonnent sur le calendrier tel que présenté ci-dessous :

 

... (schéma)

 

IV. Les objectifs pour 2015, 2021 et 2027

 

La DCE demandait aux États membres d'atteindre le bon état des masses d'eau pour 2015. Cependant, elle a prévu la possibilité de justifier et de motiver des exemptions au cas par cas si au moins l'une des trois conditions suivantes est remplie :

•  
• coûts disproportionnés : les coûts économiques et sociaux sont trop importants au vu des bénéfices apportés par l'atteinte du bon état ;
• faisabilité technique : le temps nécessaire à la mise en place des actions entre le moment où elles sont définies et mises en œuvre ne permet pas d'atteindre le bon état en 2015 (par exemple, certaines actions nécessitent l'élaboration de marchés publics, la conduite d'études avant travaux ou encore d'enquêtes publiques dont le temps de mise en œuvre est fixé par la réglementation) ;
• conditions naturelles : une fois les actions mises en place, les conséquences sur la masse d'eau n'apparaissent pas suffisamment rapidement pour atteindre le bon état en 2015, du fait de l'inertie du milieu (par exemple, plusieurs années sont nécessaires à la migration des polluants dans le sol et au renouvellement des eaux souterraines).

 

Il convient de noter qu'une masse d'eau donnée peut faire l'objet d'une dérogation sur la base de plusieurs types de critères. Par exemple, une masse d'eau peut être en exemption à la fois pour cause de conditions naturelles et de faisabilité technique.

 

1. V. Quels sont les changements occasionnés par la directive cadre sur l'eau ?

 

HIER	AUJOURD’HUI
Cours d’eau	Masses d’eau
Objectifs de qualité de l’eau	Objectifs de qualité environnementale (eau, milieux aquatiques, faune, flore…)
Prédominance de physico-chimie	Prédominance de la biologie
Grilles d’évaluation avec les mêmes valeurs seuils pour tous les cours d’eau	Grilles d’évaluation adaptées par types de masses d’eau
Définition locale des objectifs sans formalité particulière	Objectif principal : respecter le bon état des eaux, nécessité de justifier les objectifs dérogatoires à la Commission européenne

 

 

Chapitre 3. La recherche et réduction des substances dangereuses dans l'eau - RSDE

Dans le cadre de la mise en œuvre de la DCE, la France a engagé une campagne de recherche et de réduction des substances dangereuses dans les effluents liquides des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) dans un triple objectif :

• la réalisation de l'état des lieux des ressources en eau,
• l'atteinte d'un bon état chimique des eaux,
• l'anticipation des mesures communautaires visant à réduire voire à supprimer, les rejets de substances dangereuses dans l'eau.

 

1. I. Qu’est-ce qu’une substance dangereuse ?

 

Une substance dangereuse est une substance qui est toxique, persistante et bioaccumulable et qui peut avoir un effet néfaste sur l’environnement aquatique et sur la santé humaine à de très faible concentration.

Il convient de bien distinguer entre les substances prioritaires et les substances dangereuses prioritaires. La DCE vise à réduire progressivement les rejets, émissions et pertes des premières, tandis que les rejets, émissions et pertes des secondes doivent totalement être arrêtés ou supprimés.

Une liste de 45 substances prioritaires a été établie au niveau européen. Ainsi, le bon état des eaux est atteint lorsque les concentrations de ces substances sont inférieures à la norme de qualité environnementale. Parmi ces substances figurent par exemple : l’anthracène, l’atrazine, le benzène, l’endosulfan…

Arrêté du 8 juillet 2010 établissant la liste des substances prioritaires et fixant les modalités et délais de réduction progressive et d'élimination des déversements, écoulements, rejets directs ou indirects respectivement des substances prioritaires et des substances dangereuses visées à l'article R. 212-9 du code de l'environnement

 

II. Que sont les opérations RSDE I et RSDE II ?

1. A) L’opération RSDE I (2003-2007)

L'opération RSDE I, lancée en 2002 par l'action nationale de recherche et de réduction des rejets de substances dangereuses dans l'eau par les installations classées avait pour objectif de rechercher, sur une durée de 5 ans, les rejets de substances dangereuses pour 5 000 établissements.

Circulaire du 4 février 2002 relative à l'action nationale de recherche et de réduction des rejets de substances dangereuses dans l'eau par les installations classées

 

1. B) L’opération RSDE II (2009 - 2015)

Pour donner suite aux données récoltées de 2003 à 2007, le ministère de l'écologie a décidé d'engager la 2^ème phase de l'action de recherche RSDE II et, le cas échéant, de réduction ciblée sur une liste de substances déclinée par secteur d'activité auprès des installations classées soumises à autorisation sur l'ensemble du territoire.

Circulaire du 5 janvier 2009 relative à la mise en œuvre de la deuxième phase de l'action nationale de recherche et de réduction des substances dangereuses pour le milieu aquatique présentes dans les rejets des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumises à autorisation, non publiée

 

La seconde phase permet la mise en place d’actions généralisées à l’ensemble des installations classées soumises à autorisation sur l’ensemble du territoire et vise :

• à améliorer la connaissance des rejets de substances,
• mettre en place des actions de réduction des flux de substances dangereuses et faire remonter les informations sur l'état d'avancement.

La circulaire de 2009 a par la suite été complétée par une note du 23 mars 2010 qui adapte les règles initialement posées par la circulaire, et apporte des précisions techniques.

Note du 23 mars 2010 relative à l’adaptations des conditions de mise en œuvre de la circulaire du 5 janvier 2009 relative aux actions de recherche et de réduction des substances dangereuses dans les rejets aqueux des installations classées

 

De même, une note de 2011 vient préciser de quelle manière les services d’inspection des installations classées doivent analyser le rapport transmis par les exploitants d’ICPE à l’issue de la série d’analyse des rejets aqueux de l’installation.

Cette note de 2011 souligne également que les installations soumises à enregistrement sont également concernées par ces analyses.

Note du 27 avril 2011 relative à l'adaptation des conditions de mise en œuvre de la circulaire du 5 janvier 2009

 

Les eaux concernées sont les eaux industrielles, les eaux pluviales, les eaux de refroidissement susceptibles d'être souillées du fait de l'activité industrielle et les eaux brutes épandues. Toutefois, les eaux pluviales issues des voies de circulation ou recueillies sur les toitures et sur des surfaces non affectées par l'activité industrielle de l'établissement sont exclues.

 

1. C) Déroulement de l'action RSDE II

Surveillance initiale

L'action RSDE II prévoit une phase de surveillance initiale des substances listées pour un secteur d'activité. Les listes par secteur d'activité industrielle des substances dangereuses potentiellement présentes dans les rejets aqueux des établissements exerçant cette activité industrielle concernés par cette action sont fixées à l'annexe I de la circulaire du 5 janvier 2009.

Circulaire du 5 janvier 2009 relative à la mise en œuvre de la deuxième phase de l'action nationale de recherche et de réduction des substances dangereuses pour le milieu aquatique présentes dans les rejets des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumises à autorisation, non publiée

 

Rapport de synthèse

A l'issue de cette campagne, l'exploitant remet un rapport de synthèse qui comprend l'ensemble des rapports d'analyses, des commentaires et explications des résultats obtenus. L'exploitant peut, le cas échéant, faire des propositions d'abandon de surveillance pour certaines substances.

Après examen, le service de l'inspection valide, en fonction des critères d'abandon RSDE, les substances pour lesquelles une surveillance pérenne est maintenue. Ne seront en effet maintenues en surveillance pérenne que les substances rejetées à des flux significatifs ou ayant un impact avéré sur le milieu.

Les établissements de la 1^ère vague RSDE II doivent attendre le retour de l'administration pour démarrer la surveillance pérenne ce qui ne sera pas le cas pour les établissements de la 2^ème vague.

 

Surveillance pérenne

La surveillance pérenne prévoit 4 mesures par an. Si le flux est très important la simple surveillance pérenne ne suffit pas, les substances devront faire l'objet d'un programme d'action afin de définir les mesures devant être mises en place pour aboutir à une réduction voire une suppression des rejets de ces substances. Une étude technico-économique peut, dans certains cas, s'avérée nécessaire.

 

1. D) L’arrêté ministériel RSDE

Le législateur a modifié, par un arrêté du 24 août 2017 (modifiant toute une série d'arrêtés ministériels), les dispositions relatives aux rejets de substances dangereuses dans l'eau en provenance des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Cet arrêté ministériel permet de rendre plus pertinentes les dispositions relatives aux valeurs limites d’émissions et la surveillance des rejets de substances dangereuses dans l’eau.

 

Ainsi, les dispositions de l’arrêté ministériel RSDE en matière de surveillance remplacent les dispositions relatives à la réalisation de la surveillance pérenne. L’action RSDE se poursuit néanmoins sur le volet concernant l’élaboration des études de réduction et la mise en œuvre de solutions de réduction.

 

 

Mise à jour : 25/06/19